规范PPP模式,助推公共建设健康发展——专访同济大学经济与管理学院钟宁桦教授

来源:中国MBA教育网    作者:孟赞    责任编辑:刘柳    01/08/2018

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     【中国MBA教育网讯2017年7月,国务院常务会议明确要求,要加快政府和社会资本合作的立法工作进度。《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》等法律和文件的出台,严格约束地方的举债行为,明确地方政府举债只能通过发行地方债券的方式,同时鼓励推广使用政府与社会资本合作模式。一时间,PPP模式受到各地方政府欢迎,呈现出激流勇进的气势,向全国迅速迈进。触发PPP热的背后原因是什么,它解决了哪些现实问题,我们又将如何保证其良性发展,助推中国公共建设?同济经管钟宁桦教授对此发表了他的独到见解。


       钟宁桦,同济大学经济与管理学院教授,博士生导师。国家“万人计划”青年拔尖人才,曙光人才,上海市2016年度“社科新人”,孙冶方经济科学奖、青木昌彦经济学论文奖提名奖获得者。长期从事制度领域研究,致力于将国际各类先进制度与中国改革实践进行创造性的结合,以更好地解决中国问题,加快中国发展。


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公共建设需求上升,促进PPP模式推进


      在钟教授看来,对于基础设施和公共服务的巨大需求是引发PPP模式大热的一个重要背景因素。


      首先,近两年我国的GDP增速在6.5%到7.0%左右,而基础设施建设投资的增速则达到17%到20%左右,为GDP增速的三倍,这一现象说明基础设施建设投资对GDP的拉动作用越来越强。钟教授表示,随着“一带一路”战略的持续有力推行,基础设施建设在我国GDP中所占份额预计还会进一步提高。其次,我国正处于转型发展阶段,民生改善和经济转型升级越来越重要。例如,2017年以来,服务业增加值占GDP的比重超过50%,重要性日益突出。随着服务业的发展,其配套的公共服务和公共设施亟需完善。再次,2020年我国将实现全面小康,在决胜全面小康的重要阶段,公共服务和公共设施的进一步改善和提高则成为重要的环节。除此之外,面对老龄化日益加快的现状,为满足更多老年人的生活需求,城市建设及配套设施建设需要同步跟进。


      钟教授表示,处于基础设施建设和公共服务日益重要的大背景下,仅靠政府力量明显不足。通过融合社会资本,以社会资本和政府合作的方式发展基础设施建设和公共服务是一个更优的制度安排,这也成为PPP模式受到青睐的原因。


市场主导资源配置,PPP模式凸显优势


      基础设施建设中的融资问题是世界难题,我国也不例外。钟教授指出,这是由于基础设施建设类项目前期投资大、周期长且回报率较低等因素造成的。


      在我国,地方政府解决基础设施建设融资问题的一个主要方式是发债。过去十年尤其是金融危机以后,地方政府为开展基础设施建设,一般是通过城投公司募集资金,再通过城投公司发债或者向银行贷款,以此取得资金实施基础设施和公共建设项目。如今,这种融资模式问题日益凸显。钟教授指出,通过城投公司募集资金的融资模式导致了地方债务的急剧上升、基础设施建设质量差等问题的产生。


      “PPP模式与地方政府发债有所区别。”在PPP模式下,政府与社会资本合作时,政府所募集到的资金不是债务,而是相当于股东的股份。其次,PPP模式下,政府在引入社会资本前,社会资本会对项目内容和收益性进行评估,这一环节的增加,使得市场在合作中占主导作用,与此同时,项目供给质量也会有所提升。

国务院全国金融工作会议曾强调,要严格约束地方债务的增长。PPP模式可降低地方债务增长,同时充分发挥市场在资源配置的主要作用,加快建设效率。因此,PPP模式在地方政府的未来发展中具备了不可替代的优势。


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“明股实债”违背初衷,走样实施需正本清源


      PPP模式虽然促进了公共建设的发展,但也不可忽略其存在的问题。钟教授指出,在PPP实际执行过程中,会有违背PPP模式初衷的“走样”,其中最典型的就是“明股实债”。


      在PPP模式设计中,公共建设项目的股东为政府与企业,各自出资并占取股份。但在实际运作中,一些地方政府承诺给企业收益率可能会高于银行利率的固定收益。这样的操作,实际上把股权又转化为债权,变相地向企业借钱,造成“明股实债”现象。钟教授认为,“明股实债”违背了PPP模式中“让各方共同评估项目”的初衷,其造成的直接后果是参与项目的企业仅仅扮演“债主”角色,获取固定收益,而忽视对项目质量进行监控、把关的既有责任。


      钟教授指出,“明股实债”的根本原因是地方政府与社会资本之间的不信任,例如对行政区划变化以及政府换届影响项目执行的担心。


      日前,国务院发布《基础设施和公共服务领域政府和社会资本合作条例(征求意见稿)》(以下简称《意见稿》),钟教授认为,这是PPP规范第一次上升到国家层面,根据《意见稿》中的相关规定,PPP的“走样”执行会得到一定程度的规避,消除“明股实债”,建立起政府与社会资本之间的信任。


      例如,《意见稿》第二十条明确要求,合作项目协议的履行,不受行政区划调整的影响,不受政府换届的影响,其目的就是为了防止李克强总理提出的“新官不认旧账”问题的发生,从而让社会资本放心。《意见稿》二十一条则强调,对合作项目协议中约定的财政支出的事项,应当足额纳入年度预算。言外之意则是要求政府将承诺投入到PPP项目的费用写入年度预算中。这一条例,进一步提供了资金保障,让社会资本更加放心。


      针对目前落地的PPP项目中,社会资本以大型国企和央企为主的现象,《意见稿》明确指出要保证各种所有制形式的社会资本依法、平等参与项目,从法律层面保证各方平等权益。


      在《意见稿》的保护下,“明股实债”现象或许可以一定程度地减少,政府和社会资本作为合伙人,更能建立起足够的信任,保障项目的顺利实施、如期执行,达成双赢。


科学精确设置合同,合作双赢共促发展


      处在转型发展,决胜全面小康的新时代,《意见稿》将PPP规范上升到国家层面,无疑为基础建设和公共服务建设带来了福音。如何让PPP融资模式更加完善并走稳、走好? 钟教授认为,从长远发展角度而言,其最重要的问题应当是科学、精确地设定合同。作为项目合作方,风险和利益的分担是应当看重的关键点,因此在设定合同时一定要将合作双方看重的关键之处科学、精确地进行划分。


      钟教授强调,由于PPP项目本身带有公益性质,在某种程度上要区别于普通项目,需要政府有一定的兜底行为。在这一点上,钟教授指出PPP项目的合同设定可以借鉴国际上先进的精准模型。例如,对PPP项目风险、金融收益率等进行系统测算。这样,社会资本将会把PPP项目和一般性社会项目放到同等位置看待,从而增加社会资本投入到PPP项目中的积极性。


      紧跟国家战略和路线,将自己所学知识运用到社会实践中,以期更好地助力中国建设是钟宁桦教授和大多同济大学经济与管理学院老师们的共同愿景。在有责任担当和战略眼光的师资支撑下,同济经管MBA在人才培养上高瞻远瞩,紧握时代脉搏,实施了如开设“一带一路”方向特色MBA项目等举措,以期培养出更多具有大国担当与国际视野的MBA人才。


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