规范地方债,促进金融体系健康稳定发展——专访同济大学经济与管理学院钟宁桦教授(二)

来源:中国MBA教育网    作者:孟赞    责任编辑:刘柳    01/29/2018

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      中国MBA教育网】2016年11月11日,上海市财政局首次在上交所发行地方债,拉开了地方债到交易所发行的序幕,随后,一些地方政府也开始在上交所政府债券发行系统公开招标发行地方政府债券。2017年11月10日,上海市财政局再次通过财政部上交所政府债券发行系统公开招标发行一百亿元地方债。据统计,截至2017年前三季度,我国地方政府债券共发行七百八十四支,发行总额已超过3.5万亿元,其中新增债券前三季度共发行超过1.4万亿元。按照年初计划,已完成全年新增债券计划总量的86%。地方债发行呈现“加速度”态势。


      与此同时,2017年,多部委联合发文禁止地方借PPP变相融资,财政部高层也发声,要求进一步推进PPP模式规范发展。截至2017年9月底,全国PPP综合信息平台项目库退库项目总计973个,其中仅第三季度退出项目就达到了635个,合格者保留,不合格者清退的改革成果初现。


      如何理解地方债“井喷”、而PPP模式项目又连遭清退?国家对相关问题的“大动作”又释放出何种信号?同济大学经济与管理学院教授钟宁桦对相关问题进行了深入解读。


    钟宁桦,同济大学经济与管理学院教授,博士生导师。国家“万人计划”青年拔尖人才,曙光人才,上海市2016年度“社科新人”,孙冶方经济科学奖、青木昌彦经济学论文奖提名奖获得者。长期从事制度领域研究,致力于将国际各类先进制度与中国改革实践进行创造性的结合,以更好地解决中国问题,加快中国发展。


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地方债发行呈现加速状态与城投债萎缩密切相关


       钟教授认为,近期地方债发行呈现加速状态,这与地方政府原来的融资方式萎缩密不可分。前几年,地方政府主要的融资方式为设立地方融资平台,或者称之为城投公司,然后通过城投公司进行举债,形式包括授权城投公司向银行借钱,之后再用于基础设施建设和公共服务建设。2008年以后,这种原有的融资模式呈现出爆发式增长。2008年之前,我国地方债务总额约为五万亿元,而2013年达到十八万亿元,每年增速约20%以上。城投债的规模不断扩张成为我国金融体系中较为棘手的问题。


      “这种原有的举债模式存在一定弊端” ,钟教授表示,“其中最为严重的问题当数‘隐性担保’“。钟教授指出,在原有地方债模式中,举债方为城投公司,然而由于政府作为大股东或唯一股东,城投公司的资产并不会注入到地方,加之城投公司是在做政府公共事务,使得市场上普遍认为,地方政府承担一定的还债义务。也正是基于这样的”隐性担保“的预期,市场上的投资主体对城投公司的风险评估较低,使得城投公司能以较低的成本进行借贷,间接导致了2008年以来地方债务”野蛮生长“。钟教授认为,由于没有明确的合同或者法律规定,所以”隐性担保“并不确定,这导致市场对政府偿还城投公司债务的预期不一,给市场造成了一定程度的混乱,同时给国家金融体系带来不小的干扰。


      由于原有地方举债模式的弊端,近年来,中央政府出台一系列政策文件以规范地方举债行为,其中最重要的为“43号文件”。2014年9月,国家出台“43号文件”,提出地方举债要以“借、用、还统一”原则为核心。此举将政府与企业的责任严格区分开来,地方政府不能通过城投公司借贷,城投公司的债务也不能推给政府承担。除此之外,“43号文件“还明确规定城投公司不再承担地方的融资责任。“43号文件“实施的一个重要举措就是“债务置换”,允许地方政府以政府的名义进行发债,这种债称之为“地方债”。这也是近期原有城投债萎缩,地方债不断增加的原因之一。


规范地方债,促进地方政府融资机制建立


      “43号文件”抑制了城投债,但促进了地方债,并且将地方债区分为两类,一类是针对没有收益的项目,此类债券的发行要纳入政府年度财政预算中,由一般财政预算承担偿还责任;另外一类是针对有收益的项目,称之为专项地方债,此类债券是由地方性的基金以及专项收入承担偿还责任。此外,“43号文件“还促进了PPP模式(即政府与社会资本合作的模式)的发展,鼓励社会资本参与到有收益的项目当中,因此PPP模式也逐渐受到地方政府的追捧。


      然而,PPP模式在实际操作中,变相融资频现,其中最严重的问题称之为“明股实债“。因此要摒弃”明股实债“,让社会资本得到合理的投资回报,促进PPP模式长期健康稳定发展(详见《规范PPP模式,助推公共建设健康发展——专访同济大学经济与管理学院钟宁华教授》(一)》一文)。


      对于近期PPP模式遭遇清理,钟宁桦指出,这意味着我国地方政府的融资机制将会越来越规范。原有的城投债被地方债所取代,而PPP模式又开启了地方融资的新渠道,这对地方政府融资整体发展而言是良性的。


      在钟宁桦看来,地方政府融资要根据项目特征而定。对没有收益的项目,发行一般性地方债券,纳入地方财政收入。而对于有收益的项目,则可以发行专项地方债或引入社会资本,即PPP模式。PPP模式要求政府及社会资本共同建立严格的业绩考核机制,其核心要点是使得所有的投资方——无论是债券购买者还是PPP股权投资的社会资本都能够得到合理的回报。这种模式既是规范地方的融资行为,也是促进我国金融体系健康、稳定发展的必由之路。


      关注国家发展,紧握时代脉搏,同济大学经济与管理学院诸如钟宁桦教授的老师们勇担使命。不仅将其所学运用于社会建设,并孜孜不倦传道授业,尤其为同济经管MBA提供强大的智囊支持,助力培养出更多创新拔尖,知行合一并具有大国担当和社会责任感的MBA学生。

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