人大EMBA胡波教授:高质量的政府投资基金绩效管理,有助于进一步厘清政府和市场的边界

来源:人大金融EMBA    作者:原编    责任编辑:MBAedu    04/07/2020

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国MBA教育网讯】2020年2月21日,财政部出台《关于加强政府投资基金管理,提高财政出资效益的通知》(财预[2020]7号)(以下简称7号文),以下为中国人民大学财政金融学院副教授胡波于2020年2月25日在一次线上直播的分享内容:

 

文件出台背景

01

宏观经济与财政支出的形势

2019年全国GDP是99万亿,差一点到100万亿,GDP的增长率为6.1%,财政收入的增长率按照一般公共预算收入来算只有3.8%,对比GDP的增长率来看,财政收入的增长是明显滞后于GDP增长。作为对比,2018年全国的GDP增长率为6.6%,一般公共预算收入增长率为6.2%,基本持平。从2019年的数据来看,财政收入增长率为3.8%,其中地方财政的增长只有3.2%,地方财政收入的形势更加严峻一点。

 

财政收入中税收收入的增长,2019年的税收收入增长只有1%,其中个人所得税因2019年个税调整,下降了25%;2019年非税收收入增长了20%。再做一个对比,2018年税收收入增长8.3%,非税收入相对2017年下降4.7%;但是2019年税收收入只有1%增长,而非税收收入增长20%。非税收收入增长这么高是不可以持续的。这个是收入情况。

 

再看支出情况。2019年全国的一般公共预算支出增长8.1%,地方增长8.5%,也就是地方财政收入只增长了3.2%,但是支出增长了8.5%,这样对比下来,地方财政的压力是比较大的。

 

在这样一个大背景下,大家就可以理解财政的压力是比较大的,近年来我也多次参与地方政府投资基金的一些工作,包括基金的设立、基金的绩效评价等,相对来说还算了解。2019年底编制2020年预算的时候,很多地方要求多数预算科目要做到只减不增。此外,以往编制预算一般是以上年预算为基数稍作调整,但是现在一些地方放弃了以上年预算为参考的做法,同时也出现了三保(保工资、保运转、保基本民生)的提法。这是第一个背景。

 

02

全面预算绩效管理

2018年9月1日,国家发布了《中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》,这个意见要求建立全面的预算绩效管理,即只要花了财政的钱,就需要被评价考核,包括事前申报预期达成的绩效。其中第10条明确提出“建立一般公共预算绩效管理体系。各级政府要加强一般公共预算绩效管理……同时,积极开展涉及一般公共预算等财政资金的政府投资基金、主权财富基金、政府和社会资本合作 (PPP)、政府采购、政府购买服务、政府债务项目绩效管理。”大家可以看到这个文件出来之后,财政部门就刚才涉及到的几项,分别都有专门的文件跟进,说明在这些领域要加强预算绩效管理。我个人认为全面预算绩效管理不是中国特色,而是全球范围内的一个趋势,花钱就是要看效果。这是第二个大背景。

 

03

规范地方政府债务

2013年国家审计署做了一个政府性债务的专项审计。2013年12月30日,2013年第32号公告公布全国政府性债务审计结果,将全国的包括中央和地方政府性债务分为三类:截至2013年6月底,1)中央政府负有偿还责任的债务98129.48亿元,地方负有偿还责任的债务108859.17亿元;2)中央政府负有担保责任的债务2600.72亿元,地方政府负有担保责任的债务26655.77亿元;3)中央政府可能承担一定救助责任的债务23110.84亿元,地方政府可能承担一定救助责任的债务43393.72亿元,三类加起来,中央加地方大约不到30万亿。

 

2013年专项审计结果出来后,2014年就修订了预算法,2015年1月1日新的预算法正式实施,新的预算法最重要的改变就是明确地方政府举债只允许通过发行政府债券的方式举债,其他所有的方式都不可以增加政府债务。

 

关于债务问题,今年财政部7号文中提到“……禁止政府基金变相举债……”,何为变相举债?这涉及到2014年国家发改委发布的1044号文,文件中允许创投企业或者创投管理企业发行创投企业债;2017年证监会发布10号文,允许发行另外一个种类叫做“创新创业公司债”,这两种债发行人都可以是公司制的创投企业或者创投管理企业,也都允许发债用于向股权投资基金出资。这样一来,比如说一个公司型政府投资基金发债,然后用发债的资金对基金出资,这样是否会构成对此次财政部7号文的违反?我觉得这当中的重点是需要关注是否构成“增加政府债务”。什么叫增加政府债务?即上述三类:政府负有偿还责任的债务、政府负有担保责任的债务、政府可能承担一定救助责任的债务,如果三类中任何一类构成了,就构成增加政府债务。

 

过去做得怎么样

从各方报告来看:

1)我国政府投资基金从2000年左右开始起步,2014年-2016年为设立的高峰期,2018~2019年大幅度下降, 2018相较2017年下跌50%左右,2019年相较2018年下跌50%左右,连续两年下降的幅度都在50%左右,这个降幅还是比较大的,对市场势必形成一定的影响;

 

2)从清科对外公布的数据,政府投资基金总计划规模约10万亿,实际到位40%左右;

 

3)我个人判断过去政府投资基金在支持创新创业、高精尖产业,支持地方招商引资、推动地方经济发展,创新财政资金使用方式、放大财政资金效应,支持私募股权投资行业发展、发挥“托底”作用等方面都发挥了特别重要的贡献。当然,具体到每支政府投资基金,主要在哪个领域发挥贡献多一点,还是和他的自身定位有关。

再说说政府投资基金的“拖底”作用。以2018年为例,当年在中基协备案的新设立创业投资基金中,政府投资基金参与出资的比例是非常高的,所有新设创投基金的募资规模当中有大约一半来自于政府引导基金;另外一个数据就是在私募股权投资基金中,2018年所有LP的出资,政府和国有两个主体相加,出资额比上一年增长了80%,这是一个逆势增长,因为2018年募资规模整体来看并没有显著的增长。

 

当前政府投资基金设立与运作中的主要问题:

 

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未来该怎么做

总结下来主要包括“一个体系、八大机制”:

 

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一个体系:构建科学有效的政府投资基金治理体系

这当中包括参与政府投资基金的相关主体应做好自己的职能范围的工作。

 

八大机制:

1、建立省级统筹管理机制

 

2、基金设立论证机制:

绩效目标在基金设立论证环节应该具体明确、可量化。比如绩效目标满足这5个方面要求:1)要与基金的定位相符合2)明晰明确可衡量 3)预期产出、预期效果4)总体目标、阶段目标、年度目标 5)绩效目标应该在基金的设立方案与基金合同这些文件中得到充分体现。

 

3、引导基金及子基金管理机构的市场化激励约束机制

我个人目前在市场上看到做得比较好的政府投资基金,它的管理机构一般都是有比较好的市场化的激励约束机制。上海曾在2019年7月16日发布,《上海市人民政府关于促进上海创业投资持续健康高质量发展的若干意见》大家可以参照学习。

 

4、政府引导基金的让利机制:

关于这个问题目前争议比较大,一部分人认为政府投资基金主要是为了承担市场风险避免市场失灵,所以应该让利;另一些人觉得政府投资基金不应该让利;财政部210号文和发改委2800号文都未对政府让利进行明确规定,地方成立的政府投资基金有让利措施的也不多。当某个市场供给不足,政府希望通过政府投资基金的参与吸引社会资本投资到原本不会参与的领域就存在让利问题。让利的方式:1)社会出资人在几年内有权以原价或者原价加同期存款利率或者贷款利率有把政府出资部分买走;2)如果基金产生利润时,政府应当分配的利润可以选择少分或者部分,这部分可以与政府投资基金绩效评价结合考虑;3)如果基金有损失时,政府出资人先承担损失。

 

5、适应股权投资基金行业特征的国资监管机制

我个人建议对于政府投资基金的产权登记、自我评估、进场转让等具有行业属性的内容应该推动国资监管部门做一些特别的安排。

 

6、政府投资基金的退出机制:我个人建议退出机制的设计,应当事前约定写在基金合同里。

 

7、政府投资基金的绩效管理与评价机制

充分利用绩效评价与绩效管理的作用,将政府的政策目标细化为具体、清晰、可衡量的绩效目标,并写进基金合同。做到事前有绩效目标、事中绩效评价、事后有评价结果、评价结果有应用。

 

8、完善信息披露与报送机制

在这里,我主要展开讲一下政府在政府投资基金当中应如何管理。我个人总结下来主要包含以下几点:

 

01

政府应该做什么

1、事前:

主要侧重去设定基金政策目标及绩效目标、选聘基金管理人、审慎安排基金合同条款,通过基金合同约束基金管理人。

 

2、事中:

通过基金信息披露和绩效监控掌握和了解基金情况、发现问题及时根据基金合同进行调整、协调行业主管部门为基金提供资源支持。如之前的基金合同与7号文的规定有出入,建议按照7号文的规定进行调整。

 

3、事后:

通过绩效评价评估基金政策目标实现程度,并且将绩效评价的结果进行应用,做相应调整,比如调整管理费、特殊情况下政府投资基金的退出或者更换管理人等。

 

02

政府不应该做什么?

1、不干预基金日常运营

 

2、不参与基金具体投资决策

目前有很多政府参与基金的具体投资决策(这里的具体投资决策指作为母基金具体投哪个子基金、直接投资哪个具体的项目),我个人建议政府最好不要参与,这个应该交给基金管理人去做。

 

03

政府实现政策目标的抓手

政府参与上述两条的主要原因无疑是担心信息不对称而导致基金无法实现政策目标,我个人认为主要从以下几条进行把控:

1、  基金合同:保证完整性

2、  信息披露与报送:及时和透明

3、  绩效评价、绩效管理:充分利用绩效评价结果

 

04

提升政府决策质量

1、重视基金设立论证(特别是目标设定)

2、集中管理(政府部门或代持机构,不是指基金管理机构)

3、权责匹配(避免多部门参与决策,但无人负责现象)

 

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结语

实践中,政府投资基金很多仍然存在设立批准程序规范性不足、政府引导与市场化运作结合不好、大量政府投资资金闲置、吸引社会资本不足、基金到期无法正常清算等问题。

 

高质量的政府投资基金绩效管理,有助于进一步厘清政府和市场的边界,更好地实现“政府引导、市场运作”的有机统一,促进政府投资基金合规、高效运营,从而保障政府投资基金政策目标的实现。

名师介绍

 

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胡 波  副教授

中国人民大学财政金融学院EMBA与高管教育中心 主任

学术和社会兼职

中国人民大学财政金融学院EMBA与高管教育中心 主任

中国证券投资基金业协会公募基金行业文化建设委员会 顾问

中国管理科学研究会股权投资专业委员会 副主任委员

讲授课程

私募股权资本与风险投资、金融机构风险管理

科研方向

私募股权资本与风险投资

专著与教材

《股权投资基金》,中国金融出版社

《风险投资对技术创新的贡献作用研究》,山西经济出版社

《金融新秩序:管理21世纪的风险》(译著),中国人民大学出版社

《投资学精要》(译著),中国人民大学出版社

科研项目

2017-2020,多支国家级、省级政府投资基金绩效评价

2019,基金托管业务国际立法和监管制度研究,中国证券投资基金业协会

2015-2016,国有企业投资股权投资基金的监管问题研究,国务院国资委(课题执笔人)

2015-2016,深港保险互联互通机制试点研究,中国保监会、深圳市金融办(课题负责人)

2015,Financing Renewable Energy Technology Transfer from China to Ghana,UNDP(金融专家)


版权声明

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